长期从事土地利用管理实践与理论研究，著有《非权力行政方式与国土资源管理》《被征地农民差异性受偿意愿研究》《由思集》等，在国家核心期刊发表论文数十篇，在新浪网开设“十八亿亩”土地管理专题博客，现为福建省人大常委会环城工委主任，中国人民大学土地制度与政策研究中心研究员，博士。

  我与作者都有过十多年的军旅生涯，又在国土资源执法监察战线共事十多年，是好同事、好朋友，征得他同意，本平台今天刊发他今年4月撰写的《关于商品房建设用地使用权期限届满续期的思考》的文章，供有研究商品房土地使用权续期问题兴趣的朋友们参考。

  2016年11月中央国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，提出“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”。该项规定回应了当前社会关切的商品房建设用地使用权到期问题。

  “法律安排”这一用语很新颖，笔者把它理解为“法律原则、法律规则、法律制度”的整合，其内涵既统摄了“法律原则、规则、制度”，又使之从静态转化为动态，给人以富于执行力、时效性的感受。从“法律安排”这一提法能够准确的看出，“续期”不是简单的、无条件的续期，而是在坚持市场公平和土地使用权有偿取得的根本原则基础上进行的法律性安排，给定了方向。

  商品房的国有建设用地使用权，最长使用年为70年。这一最长年限规定出台于1990年。但在上世纪八十年代的改革开放初期，改革步伐先于制度，因此在深圳等沿海城市，有少量早期出让的商品房用地出让年限短于70年，如2016年3月份新闻报道的温州已届满的20年期商品住宅用地。现在到期的大多数是1990年前个别地区改革时的探索做法。目前这样的一个问题正是个别地区先期探索遗留的问题。解决该问题，应该在坚持公民财产权长久受保护、市场公平和土地使用权有偿取得的根本原则下，由相关省份先做出相应的制度安排，再由国家做出法律安排。

  国家现行法律对商品房用地期限届满续期问题，仅规定“自动续期”，但对续期是否有偿、以及怎么样确定续期价格等问题都没有规定。目前，商品房建设用地使用权的续期问题，慢慢的变成了党中央和国务院关注的改革问题。笔者拟从为何续期、是否有偿、以及如何有偿等法律安排角度谈谈个人观点。

  1990年国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，国有土地使用年期届满的，土地使用权连同房屋等地上物所有权一并由国家无偿取得。所以，最初的规定是不考虑续期的、不能续期的。这放在当年的社会背景下，没多少争议。

  当年，除了农村农民自有产权宅基地和房屋所有权外，城市居民或租住房管部门提供的经租房，或居住单位分配的宿舍或住房，只有极少数市民和华侨侨眷有祖遗房产。因此，在出让的国有土地上建设居民商品房，以及购买这些商品房，对绝大多数市民来说似乎都是遥远的事，因此上述出让期满连房带地一并收回的规定，不成为社会议题。

  但是，经过二三十年的改革建设，特别是城镇住房制度的改革，使得住房等不动产慢慢的变成为中国绝大多数城市家庭最重要、最主要的家庭财产，私有财产权观念得到了大发展，《宪法》也已确立“公民的合法的私有财产不受侵犯”的基本产权制度。跟着社会经济结构的变化，原来关于出让届期无偿收回土地及房屋等地上物的规定越来越显得不符合“自然正义”。

  原有规定引出两个问题：一是，国有土地使用权到期，房屋等地上物业主对能否保有私有财产的顾虑和担忧；二是，房屋等地上物所有权的无期限与土地使用权的有限之间的法理冲突。

  这两个问题在中央国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》文件中都得到了反映。文件指出“有恒产者有恒心”，提出要“推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”，这说明高层关注到了上述问题。

  目前，党中央国务院上述文件指出要“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排”。结合《物权法》有关“住宅用地自动续期”的规定，我们大家都认为这一“法律安排”应该立足于《物权法》现有规定，并要周全考虑市场公平和资源配置公平性，让市场作为配置土地这一稀缺资源的决定性力量。

  在此背景下，我们再来讨论商品房建设用地使用权届满时续期是否有偿以及如何定价的问题。

  商品住宅用地的自动续期，其内涵应是指合同期限届满，受让人不需要另行提出续期申请，就能够继续享有住宅用地的出让建设用地使用权。“自动”的含义，重点是不需要申请、不需要审批，由法律直接赋予效力。

  2016年12月国土资源部办公厅给浙江省国土资源厅复函（国土资厅函[2016]1712号），明确“在尚未对住宅建设用地等土地使用权到期后续期做出法律安排前，少数住宅建设用地使用权期限届满的”，可根据“两不一正常”的方式办理登记和交易手续，即不需要申请续期、不需要缴费、正常登记交易等。这是一个在“法律安排”正式形成前的一个过渡性的策略安排，有助于缓解社会焦虑，并为出台正式的制度安排争取时间。或者说，这是对个别省份极少数的商品房用地的临时过渡性的政策安排，这一政策将随着全国性法律安排的确定而被覆盖，届时交易的受让主体将由全国性的法律安排做出调整，以体现市场公平原则和土地使用权有偿取得的基本原则。

  在“自动续期”的条件下，续期的期限和次数似乎不应成为问题。也就是说，只要是商品房用地，用途没改变，那么续期次数接近于无限，房屋的使用价值没有丧失，即使使用权人已经改变，即使该住宅用地已经多次转让等；甚至，“自动续期”的期限也是不受限制的，受让人可以按每年续期一次，也可以十年续期一次，每次期满自动续期。

  唯能终结“自动续期”的，是用途条件的改变、丧失使用价值（除不可抗力原因外）或因公共利益需要征收（收回）该地块。如果用途改变，或丧失使用价值，不再是商品房用地后，就没有适用“自动续期”的前提了。

  该问题可以从法律和社会经济两个角度探讨。从法律角度看，国家法律和政策都明确“国有土地实行有偿使用”，出让实际是一定年期的租赁制，出让金是若干年期的租金贴现，出让合同就是租赁合同的变种，因此续期也具有续租的意味，“续租”有偿也应是理中之义。目前出让商品房土地，仍按价高取得，“续期”受让自然也要有偿才符合等价有偿原则和公平原则。

  假如续期是无偿的，我们大家都认为有明显的负面问题：一是对70年有偿的受让人是不公平的，而且市场公平原则也受到破坏；二是在以后初次出让时，潜在受让人是否会共同长年期的出让，造成出让流标或流拍，目的是为了短年期受让，进而再无偿续期？如此，势必劣币驱逐良币，土地一级市场势必陷入困境，损害市场公平原则、市场交易规则以及国有土地使用权有偿取得等原则。因此，续期必然是有偿的。

  再者，从社会经济角度看，续期的商品房建设用地使用权又不同于初次出让土地，其不同有二点：一是交易主体不同，二是市场之间的竞争饱和度不同。具体来说，土地初次出让是面向不特定的交易对象，有着非常强的市场竞争性，况且政府作为唯一的土地出让主体，在证券交易市场尚不发达的情况下，实际上政府具有单一土地供给者的垄断地位，土地出让纯为卖方市场。而续期则是特定双方间的合同延续行为，交易对象是封闭的，在法定必须续期的前提下，续期出让已不再是卖方市场，而是双方平等协商议价的市场。因此，续期虽然有偿，但价格却要有别于初次出让的价格形成机制。例如香港，香港土地续期每年仅需按年度“差饷”3%（约合房产年度总租金5%）缴纳。

  四、关于续期方式如何续期，我们觉得途径应该是：实行年租制，长租制乃至永续租赁

  一方面，可以探索实行年租制。年租制相对于批租制或长租制，如上所述现行出让实际即批租制，只是当年援引进来时，出于回避当时关于社会主义制度下禁止土地出租的观念与规定，所以拟制出了“出让”概念。但能明确，既然出让就是长期租赁，那么短租或年租（租期一年）也是可供选择项，因此能选择年租，在实行年租制条件不具备的地方，也可以收取若干年的贴现租金（出让金）。

  另一方面，从历史和国际来看，当国家作为大部分土地的所有者时，国家向国民的土地出租，从短时出租到长时出租，最后再到永久出租，都是常有的做法。比如历史上北魏、隋唐的均田制，以及台湾地区的“公地放领”等，都是鲜明的例子。从横向比较看，例如以色列、波兰、英国、荷兰等国家也都实行国有（王有）土地租赁制和续租制。以色列作为国有土地面积比例较大（90%左右）的国家，自1948年复国以来，就实行国有土地租赁，租期一般为49年，这些土地到1976年代到期。以住宅用地为例，当时以色列法律规定按住宅总价的2%一次性收取续期租金，然后租期自动延长49年。1979年时，又立法明确可以再自动续期一次，随后几年又陆续调整为可以自动续期四次，这在某种程度上预示着可以租赁近2个世纪。荷兰的公有土地租赁已有近200年历史，阿姆斯特丹、海牙等主要城市还在实施，现行法律规定公地承租人可以在租约到期时，履行一定义务后将租约延长50年至75年。波兰1998年和2005年两部新的法律通过后，规定公地租赁承租人可以支付一定费用后，将永久租赁权转为土地所有权。

  大陆现行的出让制是从香港批租制移植来的，香港的批租制又是源自英国本土普通法的土地法律。香港批租制的原理是，香港土地属于英国女王所有，由港督代表女王行使所有权。港英政府为尽可能多地获得从中国割据来的租期利益，以批租方式向社会供给土地，获得经济利益，但由于要在1997年向中国归还香港，因此批租时限较英国本土为短，英国本土的土地产权有终身保有权、99年期产权、乃至999年期产权等。显然，大陆学习香港批租制，其实是改造过的英国土地产权制，如此我们的商品房用地出让年限也应改造为长期租赁制乃至永久租赁制更适宜。

  续期有价，但价应低于初次出让，具体如何定价有很大的讨论空间，本文无意具体讨论如何定价，只是区分自住与非自住两种情况，谈谈如何续期定价。

  “房子是用来住的，不是用来炒的！”商品房是以居住为基本功能的，是基本生活保障品。我国人多地少，土地可供利用的主要是居住功能，并抑制其成为投资、投机的工具。因此，我们要区分两种情况，即商品房是自住型与非自住型。更进而言之，如果把“自住”拓展为“自我居住、出租、继承续期”等类型，把“非自住”拓展为届期后发生的“买卖、互换”等交易行为，那么自住（自用）与非自住型（交易）商品房对土地使用是明显不同的：前者是利用土地的使用价值，后者同时还利用了土地的交易价值；前者体现的是土地的绝对地租，后者还体现了土地的级差地租。在自用的情况下，地价抑或房价的涨跌，并不能反映为自用者的土地利用收益的增减（除抵押融资），因此对自用续期，应当只能收取很低的、或者象征性的续期租金；但是对于交易型的续期，则能够准确的通过房地产市场的变化，收取较自用型不同的续期租金。

  根据自用（自住）与交易（非自住）两大类型，我们大家可以就其续期定价做个大体的政策界分：

  1.自用型续期由于其权利归属没发生变化，特别是没有产生经济价值的变现，对权利人而言仍保留原有的居住功能，因此其续期定价宜象征性地收取；而交易性续期，发生了经济价值的转化，很可能取得了不动产增值收益，其中增值收益包含了土地价格增值部分，因此在交易环节办理续期时，为抑制投机投资等非自住型的商品房持有，在持有环节进行差别化的有偿取得，在最后的交易环节可以以增值税做调整。当然，如果开征房地产税也能结合一并调整。

  2.在具体定价基数上，还要结合区位和年限分别确定。区位是直接决定土地价格的主要的因素，使用年数的限制是影响土地价格的因素，因此要把这两个因素结合起来，作为评定续期定价基数因子。或者探索实行以面积或套数为界，区别定价。这方面要做的工作首先是摸清自住商品房面积、套数等基础信息，县级人民政府要按照自住与非自住类型，定期公布续期的租金均值区域的基准价格，对多套房特别是多套“豪宅”的可以探索以面积和套数为界，确定收取租金标准，实行超额累进制。